Sentenza

Assunzioni obbligatorie.

Il Regolamento (Decreto del ministro dell'Interno n. 174/2020), in attuazione dell'art. 7 della L. n. 6/2018, determina l'iter per la fruizione del diritto all'accesso a un programma di assunzioni presso le PP.AA. Il Regolamento disciplina le modalità di ammissione al beneficio dell'accesso al pubblico impiego, con qualifica corrispondente ai titoli posseduti, mediante chiamata diretta nominativa nei limiti dei posti vacanti nelle piante organiche delle PP.AA. interessate e nel rispetto delle disposizioni limitative in materia di assunzioni, sulla base delle intese conseguite fra il Ministero dell'Interno e le PP.AA. L'articolo tratta degli aspetti relativi al collocamento dei soggetti titolari del diritto, soprattutto per gli aspetti relativi al canale extraconcorsuale.
di Massimo Asaro - Cavaliere dell'Ordine al merito della repubblica italiana, funzionario universitario responsabile Affari legali e istituzionali

La legge 11 gennaio 2018, n. 6, recante Disposizioni per la protezione dei testimoni di giustizia, ha riordinato la disciplina in materia [Sau S., La nuova disciplina sui testimoni di giustizia: prime riflessioni, su Dir. Pen e processo, n. 8/2018].

Con il decreto legge 15 gennaio 1991, n. 8 (convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 82) era stato introdotto nel nostro ordinamento un sistema "premiale" per i collaboratori di giustizia (c.d. "pentiti") relativamente ai delitti di stampo mafioso, in analogia con la disciplina adottata in precedenza per i reati di terrorismo. L'art. 1, comma 2, della legge 23 novembre 1998, n. 407 (ancora vigente) aveva introdotto il diritto al collocamento obbligatorio "in deroga" in favore delle persone con invalidità permanente cagionata da ferite o lesioni riportate da atti di terrorismo o di criminalità organizzata le quali possono accedere agli impieghi pubblici (in regime contrattualizzato) mediante chiamata diretta con precedenza rispetto ad ogni altra categoria e con preferenza a parità di titoli.

La legge 13 febbraio 2001, n. 45, recante la Modifica della disciplina della protezione e del trattamento sanzionatorio di coloro che collaborano con la giustizia nonché disposizioni a favore delle persone che prestano testimonianza, aveva poi sostanzialmente esteso ai testimoni di giustizia, in particolari condizioni, le misure previste a favore dei collaboratori [Ruggiero R. A., Lo statuto del testimone di giustizia, su Cass. pen. n. 9/2004].

Nel 2013, con l'art. 7 del D.L. n. 101 (convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125) sono state dettate nuove Disposizioni in materia di collocamento obbligatorio, di commissioni mediche dell'amministrazione della pubblica sicurezza, di lavoro carcerario, nonché di interpretazione autentica che hanno modificato alcune delle norme contenute nelle fonti precedenti. La disposizione consentiva ai testimoni l'accesso, mediante collocamento mirato speciale, a un programma di assunzione in una P.A., con qualifica e funzioni corrispondenti al titolo di studio e alle professionalità possedute, fatte salve quelle richiedenti il possesso di specifici requisiti [Massi E., Assunzioni di personale: principali agevolazioni, su Dir. e prat. Lav., n. 37/2016]. In applicazione di tale norma, nel 2014 era stato adottato il regolamento ministeriale n. 204, abrogato dal nuovo Decreto del Ministro dell'Interno n. 174/2020 recante Regolamento in materia di assunzione dei testimoni di giustizia in una pubblica amministrazione, ai sensi dell'articolo 7, comma 1, lettera h), della legge 11 gennaio 2018, n. 6 (nel seguito "Regolamento"). Con queste norme, il diritto all'assunzione è stato esteso a tutti i testimoni di giustizia ammessi dalla Commissione Centrale e, dunque, anche ai soggetti protetti con le speciali misure in località d'origine e non solo a quelli tutelati con il programma speciale di protezione.

Permane la vigenza

- del D.Lgs. 29 marzo 1993, n. 119, recante la Disciplina del cambiamento delle generalità per la protezione di coloro che collaborano con la giustizia;

- del D.M. 13 maggio 2005, n. 138 recante Misure per il reinserimento sociale dei collaboratori di giustizia e delle altre persone sottoposte a protezione, nonché dei minori compresi nelle speciali misure di protezione, per la disciplina del diritto alla conservazione del rapporto di lavoro (pubblico o privato), decreto che riguarda in parte anche i testimoni di giustizia ammessi al programma speciale di protezione.

I testimoni di giustizia sono coloro che, estranei alla criminalità (diversamente dai collaboratori di giustizia, v. Cons. Stato, sez. III, sent. 13/03/2019, n. 1678), rendono dichiarazioni nell'ambito di un procedimento penale in quanto persone informate sui fatti (c.d. testimone terzo) o persone offese dal reato (c.d. testimone vittima) e, a seguito di questa cooperazione con la giustizia, sono esposti a grave, attuale e concreto pericolo. Le misure di protezione per i testimoni di giustizia possono essere estese anche a coloro che, a causa del rapporto di convivenza o delle relazioni personali intrattenute con i testimoni, risultano esposti al medesimo pericolo.

L'articolo 7 della citata L. n. 6/2018 è dedicato alle misure di reinserimento sociale e lavorativo del testimone di giustizia (e degli altri protetti). In materia di lavoro, la disposizione prevede:

1) il diritto a un nuovo posto di lavoro, anche temporaneo, con mansioni e posizione equivalenti a quelle che il testimone di giustizia (o gli altri protetti) ha perso in conseguenza delle sue dichiarazioni (o che le misure adottate impediscono di svolgere).

2) In alternativa alla capitalizzazione (e se il testimone non è economicamente autonomo), il diritto all'accesso a un programma di assunzioni presso le PP.AA., con qualifica corrispondente ai titoli posseduti, nei limiti dei posti vacanti (fabbisogno di personale), mediante chiamata diretta nominativa nel rispetto delle disposizioni limitative in materia di assunzioni, sulla base delle intese conseguite fra il Ministero dell'Interno e le PP.AA. L'art. 7, comma 1, lett. h) della L. n. 6/2018 riconosce altresì il diritto all'assunzione in una P.A., in sostituzione del testimone che non abbia esercitato il diritto al collocamento obbligatorio, anche nei riguardi del coniuge e dei figli oppure, in subordine, dei fratelli stabilmente conviventi, purché essi siano a carico e ammessi alle speciali misure di protezione. Dal beneficio sono esclusi coloro che siano stati destinatari dei provvedimenti indicati dall'art. 3, comma 2, del Regolamento.

3) Misure straordinarie eventualmente necessarie, atte a favorire il reinserimento sociale e lavorativo.

Il Regolamento è adottato ai sensi dell'art. 17, comma 3, della L. n. 400/1988 per definire l'iter procedurale di ammissione al beneficio; esso avrebbe dovuto anche chiarire, in fase attuativa, la portata precettiva dell'art. 7, comma 1, lett. h) della citata L. n. 6/2018, con particolare riguardo agli aspetti che tale articolo ha lasciato privi di chiara definizione.

Dopo aver trattato dell'ambito di applicazione soggettivo (destinatari) la disamina dell'ambito di applicazione oggettivo (beneficio lavorativo) è agevole dato che si tratta dei rapporti di lavoro pubblico contrattualizzati a tempo indeterminato, non quelli in regime pubblicistico, che non comportano l'esercizio di pubblici poteri (dirigenza etc.). Sul punto il parere del Consiglio di Stato, Sez. consultiva atti normativi (09/07/2019 n. 02011), aveva sottolineato la necessità che il Regolamento specificasse le ipotesi non rientranti nel meccanismo di assunzione previsto dall'art. 7 citato. Riguardo la preclusione all'esercizio di "pubblici poteri" (es. polizia locale, polizia giudiziaria, sanitaria etc.), il regolamento non ne fa cenno.

Per i testimoni di giustizia il canale di accesso è duplice (v. Direttiva 1/2019 Ministro per la P.A.):

- la specifica quota d'obbligo assunzionale, prevista dall'art. 18, comma 2, della legge 12 marzo 1999, n. 68, recante Norme per il diritto al lavoro dei disabili, (pari al 1% per gli enti con un numero di dipendenti maggiore di 50), nell'ambito della quale essi godono del diritto al collocamento obbligatorio con precedenza rispetto a ogni altra categoria e con preferenza a parità di titoli;

- la specifica quota riservata alle vittime del terrorismo e della criminalità organizzata, per equiparazione, (art. 1, comma 2, della L. n. 407/1998 e smi, cui non si applica l'art. 18, comma 2, della L. n. 68/1999).

La costituzione del rapporto di lavoro avviene a seguito:

a) di procedura speciale di accesso extraconcorsuale (v. art. 35, comma 1, del D.Lgs. 30 marzo 2001 n. 165 e art. 29 e segg. del DPR 9 maggio 1994, n. 487), mediante chiamata diretta nominativa presso gli Enti pubblici che abbiano sottoscritto intese con il Ministero dell'Interno (art. 7 della legge e art. 7, comma 4, del Regolamento), mediante le convenzioni di cui all'art. 11 della L. n. 68/1999. È altresì applicabile l'art. 39 del citato D.Lgs. n. 165/2001, come modificato nel 2019. Il meccanismo di accesso è quello previsto per le assunzioni obbligatorie (art. 7, comma 1, della L. n. 68/1999) e la gestione della verifica di accesso al lavoro/mansione presso la P.A. "chiamante" resta, seppur con le cautele connesse alla (maggior) tutela della riservatezza e l'anonimato individuale; dunque permane indispensabile una valutazione iniziale di idoneità di cui all'articolo 32, comma 4, del DPR n. 487/1994 secondo cui "Le prove non comportano valutazione comparativa e sono preordinate ad accertare l'idoneità a svolgere le mansioni del profilo nel quale avviene l'assunzione.". In applicazione del rinvio alla L. n. 407/1998, permane la possibilità di accesso diretto per posizioni anche superiori a quelle per le quali è richiesto solo il possesso del titolo di studio di cui alla scuola dell'obbligo, fino all'ottavo livello (oggi III area), solo per le PP.AA. riconducibili al CCNL Funzioni centrali (Ministeri, in particolare).

b) di procedura concorsuale con quota di riserva a copertura delle qualifiche per le quali è richiesto un titolo di studio superiore alla scuola dell'obbligo, per le PP.AA. diverse dai Ministeri (sull'argomento v. Cass. civ, sez. lavoro, ord. 28/04/2020, n. 8261).

Una volta terminato l'iter collocativo e costituito (contrattualmente) il rapporto di lavoro, lo svolgimento di quest'ultimo è condizionato dalla particolarità della situazione soggettiva, pertanto saranno indispensabili misure di protezione della identità personale, anche digitale. La prestazione lavorativa può risentire di esigenze di spostamento del lavoratore, sia presso sedi diverse sia presso altri enti, anche in posizione di comando.

Decreto del Ministro dell'Interno 7 agosto 2020, n. 174 – G.U 21 dicembre 2020, n. 316


 DECRETO MINISTERIALE 7 agosto 2020, n. 174   (1).

Regolamento in materia di assunzione dei testimoni di giustizia in una pubblica amministrazione, ai sensi dell'articolo 7, comma 1, lettera h), della legge 11 gennaio 2018, n. 6. (2)

 

(1) Pubblicato nella Gazz. Uff. 21 dicembre 2020, n. 316.

(2) Emanato dal Ministero dell'interno.

 

IL MINISTRO DELL'INTERNO

DI CONCERTO CON

IL MINISTRO DELLA GIUSTIZIA

Visto l'articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400;

Visti gli articoli 7, comma 1, lettera h), e 26, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 6, recante «Disposizioni per la protezione dei testimoni di giustizia»;

Visto il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, recante «Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche» e successive integrazioni e modificazioni;

Visto il decreto del Ministro dell'interno 18 dicembre 2014, n. 204, recante «Regolamento in materia di assunzione dei testimoni di giustizia in una pubblica amministrazione, ai sensi dell'articolo 7, comma 1, lettere a) e b) del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 6 febbraio 2015, n. 30;

Sentita la Commissione centrale di cui all'articolo 10, comma 2, del decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 82;

Udito il parere del Consiglio di Stato, reso dalla Sezione consultiva per gli atti normativi nell'adunanza di sezione del 4 luglio 2019;

Acquisiti i pareri delle competenti commissioni della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica;

Vista la comunicazione alla Presidenza del Consiglio dei ministri a norma dell'articolo 17, comma 3, della citata legge 23 agosto 1988, n. 400;

ADOTTA

il seguente regolamento:

 

 

Art. 1.  Definizioni

1.  Ai sensi del presente regolamento, si intende per:
a)  Commissione centrale: la Commissione centrale di cui all'articolo 10 del decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 82;
b)  Servizio centrale: il Servizio centrale di protezione di cui all'articolo 14 del citato decreto-legge n. 8 del 1991;
c)  amministrazioni pubbliche: quelle di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

 

 

Art. 2.  Ambito di applicazione

1.  Il presente regolamento si applica ai soggetti di cui all'articolo 7, comma 1, lettera h), della legge 11 gennaio 2018, n. 6, nell'ambito dei rapporti di lavoro di cui all'articolo 2, commi 2 e 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive integrazioni e modificazioni.

 

 

Art. 3.  Requisiti di applicazione

1.  Possono essere ammessi al programma di assunzione di cui all'articolo 7, comma 1, lettera h), della legge 11 gennaio 2018, n. 6, coloro ai quali non è stata applicata la speciale misura della capitalizzazione del costo dell'assegno periodico di cui all'articolo 7, comma 1, lettera g), della medesima legge ovvero, prima della data di entrata in vigore della legge n. 6 del 2018, la misura della capitalizzazione e le altre misure di assistenza economica finalizzate al reinserimento sociale di cui all'articolo 16-ter del decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 82, e che non abbiano altrimenti riacquistato l'autonomia lavorativa o il godimento di un reddito proprio, equivalenti a quelli pregressi.

2.  In conformità a quanto previsto dall'articolo 7, comma 1, lettera h), della legge n. 6 del 2018, il diritto all'assunzione presso una pubblica amministrazione è riconosciuto ai soggetti di cui all'articolo 2 salvo che i medesimi siano stati destinatari di provvedimenti di revoca delle speciali misure di protezione di cui al Capo II della legge 11 gennaio 2018, n. 6, o di revoca o mancata proroga delle speciali misure ovvero dello speciale programma di protezione, disposti dalla Commissione centrale ai sensi dell'articolo 13-quater, comma 2, del decreto-legge n. 8 del 1991.

 

 

Art. 4.  Istruttoria della domanda di assunzione

1.  La domanda per accedere ad un programma di assunzione per chiamata diretta nominativa presso una pubblica amministrazione è redatta in forma scritta utilizzando gli appositi modelli predisposti dalla Commissione centrale e presentata dai soggetti di cui all'articolo 2 alla Commissione centrale per il tramite del Servizio centrale.

2.  I soggetti di cui all'articolo 2 che non intendono esercitare personalmente il diritto al collocamento obbligatorio, di cui all'articolo 7, comma 1, lettera h), della citata legge n. 6 del 2018, indicano in via sostitutiva un solo beneficiario tra il coniuge, i figli, ovvero, in subordine, i fratelli stabilmente conviventi a carico e ammessi alle speciali misure di protezione. L'indicazione, univoca e non modificabile, è espressa in forma scritta utilizzando gli appositi modelli predisposti dalla Commissione centrale.

3.  Il Servizio centrale, ricevuta la domanda di cui al comma 1, comunica alla Commissione centrale ogni dato, notizia o informazione utile per la verifica dei requisiti di cui all'articolo 3.

4.  Il Servizio centrale comunica altresì alla Commissione centrale ogni dato, notizia o informazione utile con riferimento:
a)  alle misure di reinserimento sociale e lavorativo di cui all'articolo 7, comma 1, lettere b), c), d), e), f), i), della legge n. 6 del 2018;
b)  agli interventi contingenti finalizzati ad agevolare il reinserimento sociale ai sensi dell'articolo 13, comma 4, del decreto-legge 15 gennaio 1991, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 marzo 1991, n. 82;
c)  alle misure straordinarie di natura economica ai sensi dell'articolo 13, comma 5, del decreto-legge n. 8 del 1991, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 82 del 1991.

5.  La Commissione centrale, ricevuti dal Servizio centrale gli elementi conoscitivi di cui ai commi 3 e 4, verifica la sussistenza dei requisiti di cui all'articolo 3 e delibera il riconoscimento della speciale misura dell'accesso al programma di assunzione in una pubblica amministrazione, trasmettendo gli atti al Servizio centrale che ne dà comunicazione agli interessati e provvede agli adempimenti di cui all'articolo 5.

 

 

Art. 5.  Elenco delle domande di assunzione

1.  Il Servizio centrale provvede alla costituzione, alla tenuta e all'aggiornamento di un elenco dei testimoni di giustizia che hanno accesso al programma di assunzione ai sensi dell'articolo 4, comma 5. Nell'elenco gli stessi sono ordinati in modo inversamente proporzionale all'entità delle misure di cui all'articolo 4, comma 4, conseguite da ciascuno fino a quel momento e, comunque, in via prioritaria, vengono collocati coloro che non godono di nessuna delle misure elencate dal citato articolo 4, comma 4. Nel caso in cui più soggetti si collochino nella medesima posizione è preferito il più giovane di età.

2.  Il soggetto individuato, in via sostitutiva, ai sensi dell'articolo 4, comma 2, si colloca nella medesima posizione che sarebbe ricoperta dal testimone di giustizia avente diritto a titolo principale.

3.  Ai fini dell'assunzione, relativamente ai soggetti inseriti nell'elenco di cui al comma 1, il Servizio centrale individua, d'intesa con i prefetti competenti, gli ambiti territoriali compatibili con la tutela delle concrete esigenze di sicurezza e riservatezza personale.

 

 

Art. 6.  Ricognizione dei posti disponibili

1.  Entro il 30 giugno di ogni anno, il Servizio centrale, al fine di avviare il programma assunzionale d'intesa con le amministrazioni interessate, provvede alla preliminare ricognizione dei posti disponibili, acquisendo, presso ciascuna amministrazione pubblica presente negli ambiti territoriali di cui all'articolo 5, comma 3, le consistenze numeriche, le sedi e la tipologia dei posti da riservare ai fini del presente regolamento, assicurando la tutela della riservatezza degli interessati.

2.  Per gli uffici periferici delle amministrazioni centrali presenti nei medesimi ambiti territoriali di cui al comma 1, la ricognizione viene effettuata dal Servizio centrale d'intesa con il prefetto competente.

3.  Le amministrazioni presso le quali è stata effettuata la ricognizione ai sensi dei commi 1 e 2 comunicano tempestivamente al Servizio centrale, l'esito, anche negativo, della citata ricognizione.

4.  Il Servizio centrale informa la Commissione centrale delle risultanze della ricognizione di cui al presente articolo e provvede, con cadenza semestrale, ad aggiornare l'elenco di cui all'articolo 5, fornendone notizia alla Commissione centrale.

 

 

Art. 7.  Assegnazione dei posti disponibili

1.  Il Servizio centrale dispone l'assegnazione dei posti disponibili ai soggetti inseriti nell'elenco di cui all'articolo 5, tenuto conto del titolo di studio e della professionalità posseduti, compatibilmente con le esigenze di sicurezza personale.

2.  Entro il termine perentorio di quindici giorni dalla notifica dell'assegnazione, ciascun interessato manifesta al Servizio centrale il proprio assenso.

3.  In caso di rifiuto o di mancato assenso all'assegnazione, il Servizio centrale provvede a darne comunicazione alla Commissione centrale, che dispone il collocamento dell'interessato nell'ultima posizione utile dell'elenco di cui all'articolo 5, fatte salve gravi, sopravvenute e imprevedibili ragioni, la cui documentazione, ricevuta dal Servizio centrale, è trasmessa alla Commissione centrale. Se la Commissione centrale valuta le ragioni rilevanti a giustificare il rifiuto o il mancato assenso, l'interessato permane nella medesima posizione a lui già assegnata.

4.  Il Servizio centrale definisce, sulla base di apposite intese adottate con le singole amministrazioni interessate, modalità e criteri per lo svolgimento delle prove di idoneità di cui all'articolo 32 del decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, ai fini del presente regolamento e adotta i necessari accorgimenti a tutela della riservatezza. Il Servizio centrale comunica, con le modalità ritenute più idonee per garantire la sicurezza, la riservatezza e l'anonimato di ciascun candidato, la data, l'ora e il luogo di svolgimento delle medesime prove. Il giudizio di idoneità non comporta valutazione comparativa ed è volto ad accertare esclusivamente l'idoneità del lavoratore a svolgere le mansioni del profilo nel quale avviene l'assunzione.

 

 

Art. 8.  Attuazione del programma di assunzione

1.  Per l'attuazione dei successivi adempimenti connessi all'assunzione, il Servizio centrale concorda con le amministrazioni interessate le modalità ritenute più idonee a garantire la sicurezza, la riservatezza e l'anonimato, nel rispetto delle disposizioni vigenti e dei contratti collettivi nazionali di lavoro di settore, dandone comunicazione alla Commissione centrale.

2.  Il Servizio centrale garantisce la formazione propedeutica all'assunzione dei soggetti inseriti nell'elenco di cui all'articolo 5 mediante corsi di breve periodo e comunque compatibili con la durata delle misure speciali di protezione.

 

 

Art. 9.  Misure per la tutela del posto di lavoro

1.  In presenza di motivi di sicurezza che impediscono ai soggetti di cui all'articolo 2 di continuare a svolgere attività lavorativa presso la pubblica amministrazione che ha provveduto alla loro assunzione, sono attivate le procedure per l'assegnazione degli interessati ad altra sede o altro ufficio della medesima amministrazione ovvero per la loro assegnazione in comando o distacco presso altre amministrazioni.

 

 

Art. 10.  Tutela della riservatezza dei soggetti assunti

1.  Nei confronti dei soggetti ammessi a speciali misure di protezione che svolgono attività lavorativa durante il periodo di sottoposizione alle stesse, le amministrazioni pubbliche adottano, d'intesa con il Servizio centrale, disposizioni idonee ad impedire, in caso di consultazione di banche dati o archivi informatici, l'individuazione degli interessati e del luogo in cui gli interessati effettuano le prestazioni. La medesima disciplina si applica ai soggetti non più sottoposti alle speciali misure di protezione, che risultano destinatari della misura del cambio delle generalità di cui al decreto legislativo 29 marzo 1993, n. 119.

 

 

Art. 11.  Abrogazioni

1.  Il regolamento 18 dicembre 2014, n. 204, è abrogato.

 

 

Art. 12.  Clausola di neutralità finanziaria

1.  L'attuazione del presente regolamento non comporta nuovi o maggiori oneri per il bilancio dello Stato ed è assicurata mediante l'utilizzo di beni e risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente.

Il presente decreto, munito del sigillo dello Stato e sottoposto al visto e alla registrazione della Corte dei conti, sarà inserito nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana. E' fatto obbligo a chiunque spetti di osservarlo e di farlo osservare.